18/03/2017
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), conocido en inglés como NAFTA (North American Free Trade Agreement), firmado entre Estados Unidos, Canadá y México, generó considerables expectativas y preocupaciones sobre sus posibles ramificaciones económicas, sociales y políticas. Dada la magnitud de la industria automotriz en la región, especialmente en áreas como el Medio Oeste de Estados Unidos, una pregunta crucial que surgió fue cómo este pacto alteraría los flujos comerciales de productos automotrices y, consecuentemente, la localización de empleos en América del Norte.
Si bien el debate sobre el impacto del TLCAN ha sido extenso, un análisis detallado de sus disposiciones y del entorno comercial preexistente sugiere que su efecto principal en la industria automotriz, particularmente en Estados Unidos, pudo haber sido más una aceleración de procesos que ya estaban en marcha que una transformación radical. Sin embargo, para México y Canadá, el acuerdo sí implicó cambios más significativos en sus mercados internos.
Antecedentes: El Mercado Automotriz Pre-NAFTA
Antes de la implementación del TLCAN, el mercado automotriz de América del Norte ya mostraba un alto grado de integración. El comercio total de vehículos y componentes automotrices entre los tres países casi se triplicó en la década previa al acuerdo, superando los 50 mil millones de dólares anuales. Esta integración se debía a varios factores, incluyendo el crecimiento explosivo de la industria automotriz en México, la continua integración de la producción entre Estados Unidos y Canadá, y la presencia de grandes fabricantes que operaban en los tres mercados.
La integración fue impulsada principalmente por los beneficios económicos para los productores. Estos beneficios provenían de insumos más baratos, especialmente la mano de obra en México, y el acceso a un creciente mercado mexicano de consumo, particularmente atractivo para los productores estadounidenses. Estos elementos actuaron como importantes estimulantes para la inversión y la producción en México durante la década de 1980.
Varios pactos comerciales y ajustes previos ya habían sentado las bases para un entorno comercial más liberal. Entre los más importantes se encontraban el pacto automotriz de 1965 entre Estados Unidos y Canadá, el cual inició el comercio libre de aranceles para la mayoría de los autos nuevos y partes entre ambos países, aunque con algunas excepciones y programas de exención de aranceles en Canadá que generaban distorsiones.
El Tratado de Libre Comercio (FTA) de 1989 entre Estados Unidos y Canadá solidificó las disposiciones del pacto automotriz, eliminando algunas distorsiones y estableciendo un estatus libre de aranceles para productos con un nivel de contenido nacional del 50% entre ambos mercados. Desde mediados de la década de 1960, el comercio automotriz entre Estados Unidos y Canadá ya era relativamente irrestricto, con más del 95% del comercio automotriz libre de aranceles antes del TLCAN.
Con respecto a las importaciones de Estados Unidos desde México, las provisiones más importantes eran los ítems HTS 9802.00.60 y 9802.00.80 bajo las reglas del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Estas provisiones reducían los aranceles aplicables al monto del valor agregado mexicano a un producto, excluyendo los componentes estadounidenses, lo que efectivamente reducía la tasa arancelaria general. Se estima que más de la mitad de todas las partes importadas de México se beneficiaban de aranceles reducidos bajo estos términos. Esto, junto con el hecho de que tres cuartas partes de las exportaciones automotrices mexicanas se dirigían a Estados Unidos, incentivó el comercio y el crecimiento del programa de maquiladoras, instalaciones que procesan o ensamblan componentes importados para su reexportación, generalmente a Estados Unidos.
Canadá también tenía términos comerciales preferenciales con México a través de su programa de exención de aranceles, que permitía la eliminación de aranceles para muchas importaciones mexicanas, especialmente para empresas con instalaciones tanto en México como en Canadá.
Restricciones Existentes Antes de NAFTA
A pesar de la integración creciente, el mercado mexicano no estaba completamente abierto antes del TLCAN. México mantenía restricciones comerciales agresivas que distorsionaban el entorno. Aunque un decreto automotriz de 1989 buscó una realineación hacia políticas más progresistas, las reglas antes del TLCAN eran bastante estrictas. Por ejemplo, se establecieron estándares como:
- Un nivel mínimo de contenido local del 36% para todos los vehículos vendidos en el mercado interno.
- Los fabricantes debían mantener una relación exportación a importación mayor a 1 (inicialmente 2.50 a 1 en 1991, reduciéndose a 1.75 a 1 para 1994).
- El número total de vehículos importados vendidos en el mercado interno estaba restringido al 15% del mercado.
- Se imponían aranceles del 20% a los vehículos y del 13% a las partes automotrices.
Estos términos tuvieron efectos distorsionadores significativos, especialmente considerando el robusto crecimiento del mercado mexicano desde mediados de la década de 1980. Más importante aún, estas restricciones comerciales daban fuertes incentivos a los productores estadounidenses para establecerse en México y así tener acceso al creciente mercado de consumo mexicano. Sin embargo, incluso en el caso de México, muchas de estas disposiciones se habían debilitado sustancialmente en la década anterior, y la voluntad política para modificarlas aún más se había fortalecido, culminando en la participación del gobierno mexicano en las negociaciones del TLCAN.
Cambios Clave Bajo el Acuerdo NAFTA
El TLCAN impactó el mercado automotriz de América del Norte al reforzar las tendencias subyacentes y modificar algunos aspectos clave, principalmente las reglas sobre los niveles de contenido nacional, los aranceles y los procedimientos de equilibrio comercial.
La disposición más notable fue el establecimiento de una nueva regla de origen. Para que los productos automotrices calificaran para aranceles reducidos o libres de aranceles, debían tener un nivel de contenido de América del Norte del 62.5%. Esto representó un aumento significativo respecto al nivel existente del 50% entre Estados Unidos y Canadá. Esta disposición se implementaría gradualmente a lo largo de ocho años, con un nivel ligeramente menor del 60% para autopartes y otros vehículos.
En cuanto a los aranceles, tras la implementación del TLCAN, Estados Unidos eliminaría su arancel del 2.5% sobre los automóviles y reduciría su arancel del 25% sobre los camiones al 10%, con este último arancel siendo eliminado por completo en un período de cinco años. La importancia de esta reducción arancelaria en el lado estadounidense fue atenuada por las reglas HTS existentes que ya habían liberalizado gran parte del comercio.
Por su parte, México acordó reducir inmediatamente a la mitad sus aranceles existentes sobre vehículos y autopartes y eliminar el resto gradualmente durante un período de diez años. Además, los funcionarios mexicanos también acordaron eliminar gradualmente las reglas de equilibrio comercial y sus reglas de contenido nacional durante un período de 10 a 15 años.
| Aspecto | Antes de NAFTA (México) | Bajo NAFTA |
|---|---|---|
| Regla de Origen | Contenido local 36% (venta interna) | 62.5% (vehículos), 60% (partes) para acceso preferencial |
| Aranceles (Vehículos) | 20% | Reducción inmediata a 10%, eliminación en 10 años |
| Aranceles (Partes) | 13% | Reducción inmediata a 6.5%, eliminación en 10 años |
| Restricciones (México) | Ratio exportación/importación, cuota importación (15%) | Eliminación gradual (10-15 años) |
| Aranceles (EE.UU.) | 2.5% (autos), 25% (camiones) | Eliminación inmediata (autos), Reducción a 10% y eliminación en 5 años (camiones) |
Impacto Real y Aceleración de Tendencias
El impacto del TLCAN fue influenciado de diversas maneras por el entorno preexistente. Primero, la integración general en América del Norte continuó a medida que los productores, en particular los nacionales, luchaban por mantener cuota de mercado, reducir costos y mejorar la rentabilidad. Estos esfuerzos probablemente incluyeron el traslado de algunas instalaciones de producción a entornos de costos laborales más bajos en México, el cierre de capacidad excedente en algunos segmentos de mercado (principalmente en Estados Unidos y Canadá) y el aumento de la producción para capturar un mercado creciente en América del Norte y el extranjero.
Estas tendencias, en gran medida, eran independientes del TLCAN y estaban siendo impulsadas por factores económicos y sociales globales. El acuerdo, por lo tanto, actuó más como un catalizador, acelerando procesos que probablemente habrían ocurrido de todos modos, aunque quizás a un ritmo más lento.
Es importante destacar que el movimiento de producción y la expansión futura como resultado del TLCAN no ocurrieron únicamente en México. La calidad, la eficiencia y la productividad laboral son elementos importantes en la decisión de producción, y los proveedores estadounidenses y canadienses podían tener una ventaja en ciertas áreas. Además, la liberalización de los términos comerciales en México abrió su mercado interno a las importaciones por primera vez, lo que también pudo haber mitigado parte del movimiento de instalaciones de producción. Bajo las reglas comerciales anteriores, los productores de automóviles debían tener instalaciones de producción en México (orientadas al mercado interno y a la exportación) para vender en el creciente mercado mexicano, una restricción clave que fue eliminada en gran medida por el acuerdo.
Además, las exportaciones de ciertos productos y partes de Estados Unidos y Canadá probablemente recibieron un impulso significativo por la apertura del mercado interno mexicano. Un mercado de consumo de 83 millones de personas en ese momento estaba subatendido y las ventas crecían rápidamente. Por lo tanto, la liberalización ayudó a aumentar las exportaciones hacia este mercado en crecimiento.
Aún así, es probable que los flujos de inversión hacia México, dado el entorno, se aceleraran bajo el TLCAN. Esta entrada de inversión impulsaría la productividad laboral. La medida en que el crecimiento de la producción mexicana desplazara la producción estadounidense dependería del crecimiento relativo de la productividad y los salarios. Si los salarios mexicanos se mantenían bajos en relación con el crecimiento de su productividad en este entorno, el desplazamiento podría ocurrir en mayor medida que si los salarios mexicanos aumentaran rápidamente.
Una fuente de desplazamiento potencial pudo implicar que los productores nacionales, especialmente las plantas transnacionales, cambiaran de proveedores extranjeros a proveedores de América del Norte. Tal como estaba redactado, el pacto daba mayor preferencia a los proveedores mexicanos que a otros productores. En consecuencia, pudo haber desplazamiento de proveedores asiáticos u otros proveedores extranjeros. Una sustitución de proveedores de América del Norte por proveedores extranjeros podría entonces producir una ganancia general en producción y empleo para industrias como la automotriz en toda América del Norte.
Desplazamiento de Empleo
La preocupación por el desplazamiento de empleo fue uno de los aspectos más debatidos del TLCAN. Si bien es cierto que hubo cierres de plantas y pérdida de empleos en Estados Unidos y Canadá, atribuir esto únicamente al TLCAN es una simplificación excesiva. Como se mencionó, la industria ya estaba experimentando reestructuraciones y movimientos de producción impulsados por la búsqueda de costos más bajos y la eficiencia global, tendencias que el TLCAN simplemente aceleró.
El acuerdo facilitó el acceso al mercado mexicano, que, debido a sus restricciones anteriores, ya incentivaba a las empresas a establecer producción local para poder vender allí. Al eliminar gradualmente estas restricciones, el TLCAN hizo que la inversión en México fuera más atractiva para la exportación y no solo para el acceso al mercado interno, aunque este último siguió siendo un factor importante. El desplazamiento directo de empleo atribuible únicamente al TLCAN, separado de las tendencias globales de reestructuración de la industria, fue probablemente mínimo.
Además, la fase de implementación de las disposiciones del TLCAN en el sector automotriz se extendió durante 10 a 15 años. Este largo período de transición ayudó a minimizar el impacto repentino en los mercados anteriormente protegidos, permitiendo a las empresas y a los trabajadores tiempo para ajustarse, aunque no eliminó por completo las dificultades asociadas a la reestructuración.
La Evolución Post-NAFTA
Es importante recordar que el TLCAN fue reemplazado posteriormente por el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), conocido en inglés como USMCA (United States-Mexico-Canada Agreement). El T-MEC mantuvo muchos de los principios del TLCAN pero introdujo nuevas disposiciones, particularmente en lo que respecta a las reglas de origen automotriz, aumentando el requisito de contenido regional al 75% y añadiendo requisitos de valor de contenido laboral (LVC) para vehículos que califiquen para un acceso libre de aranceles. Esto demuestra que la integración y la evolución de las reglas comerciales en el sector automotriz de América del Norte son un proceso continuo.
Preguntas Frecuentes
P: ¿Qué fue la regla de origen automotriz bajo NAFTA?
R: Bajo el TLCAN, para que un vehículo o autoparte se considerara originario de América del Norte y calificara para aranceles preferenciales (reducidos o nulos), debía tener un porcentaje mínimo de su valor compuesto por contenido producido en la región. Este porcentaje se fijó en 62.5% para vehículos y 60% para autopartes, implementándose gradualmente.
P: ¿NAFTA eliminó todos los aranceles sobre autos y partes de inmediato?
R: No. Si bien algunos aranceles se eliminaron de inmediato (como el 2.5% de EE.UU. sobre autos), otros se redujeron y se eliminaron gradualmente a lo largo de varios años (hasta 10 o 15 años, dependiendo del producto y el país), para permitir un ajuste gradual de las industrias.
P: ¿El TLCAN fue la única causa de la pérdida de empleos en la industria automotriz de EE.UU.?
R: No. La pérdida de empleos en la industria automotriz de EE.UU. fue un fenómeno complejo influenciado por múltiples factores globales, incluyendo avances tecnológicos, cambios en la demanda del consumidor y la búsqueda de eficiencia y costos más bajos por parte de las empresas a nivel mundial. El TLCAN aceleró algunas de estas tendencias, pero no fue la causa única o principal.
P: ¿Cómo afectó NAFTA el acceso al mercado mexicano?
R: El TLCAN abrió significativamente el mercado automotriz mexicano, que antes era altamente restrictivo para las importaciones. Al eliminar gradualmente los aranceles, las cuotas de importación y las reglas de equilibrio comercial, el acuerdo facilitó que los fabricantes de EE.UU. y Canadá exportaran vehículos y partes a México, además de incentivar la inversión para servir a ese mercado en crecimiento.
P: ¿Sigue vigente el acuerdo NAFTA para el sector automotriz?
R: No, el TLCAN (NAFTA) fue reemplazado por el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC o USMCA) que entró en vigor en 2020. El T-MEC modificó y actualizó varias disposiciones del TLCAN, incluyendo las reglas de origen para vehículos y autopartes.
Conclusión
En el mercado automotriz de América del Norte, los términos comerciales existentes y las modificaciones recientes antes del TLCAN ya habían acelerado la integración del mercado a través de las fronteras nacionales. Indudablemente, una mayor liberalización bajo el TLCAN intensificó estas tendencias, especialmente en lo que respecta a las ventas y la producción de vehículos en el creciente mercado mexicano, y resultó en cambios fundamentales en los mercados de México y Canadá. Sin embargo, en Estados Unidos, en gran medida, el TLCAN simplemente aceleró un proceso de integración que ya había comenzado.
Así, aunque el mercado estadounidense realizó ajustes, la importancia inmediata del acuerdo se vio atenuada por las reglas comerciales liberales existentes en EE.UU. y la implementación gradual de las disposiciones del tratado a lo largo de 10 a 15 años. Esto no significa restar importancia al pacto comercial ni minimizar las preocupaciones sobre el desplazamiento de empleo y otros efectos difíciles. Estos son problemas muy reales e importantes.
Sin embargo, el pacto en sí mismo no fue la única causa de la liberalización del comercio automotriz en América del Norte, ni alteró radicalmente la composición de la industria. Decir lo contrario sería subestimar los cambios económicos y políticos que ya estaban ocurriendo independientemente del acuerdo. La industria en América del Norte ya estaba altamente integrada y, aunque el entorno no era completamente libre de restricciones comerciales, estas se habían minimizado a lo largo de los 25 años anteriores. El cambio principal del pacto implicó la modificación del acceso al mercado interno mexicano, que había sido altamente restrictivo para los productores extranjeros. Las restricciones existentes, dado el crecimiento reciente y potencial del mercado mexicano, habían incentivado el traslado de instalaciones —y con ellas, empleos— desde Estados Unidos y Canadá para acceder a este mercado. Con el acuerdo, se realizaron los cambios necesarios para facilitar un acceso más sencillo a la economía mexicana.
En resumen, el TLCAN, junto con otros factores, impulsó una mayor reestructuración en la industria automotriz. Sin embargo, de forma independiente a estos otros factores, probablemente no cambió fundamentalmente la industria de vehículos motorizados en Estados Unidos y América del Norte, sino que aceleró una evolución ya en curso.
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